Пять с потенциальным минусом

Павел Прохоров, обозреватель журнала «Эксперт Северо-Запад»

Илулиссатская декларация вернула дискуссии об Арктике в правовое поле, но не предложила путей решения спорных проблем

Юнас Гар Стёре уверен в легитимности шпицбергенской рыбоохранной зоны

В марте этого года внимание мировой общественности привлекла статья американского эксперта Совета по международным отношениям Скотта Боргерсона «Таяние арктических льдов», опубликованная в журнале Foreign Affairs. По его мнению, Арктика – своего рода правовой беспредел, поскольку США не присоединились к Конвенции ООН по морскому праву от 1982 года (United Nations Convention on the Law of the Sea – далее UNCLOS), Россия желает экспроприировать полярный шельф, а другие страны также не собираются уступать в арктической гонке.

«В августе прошлого года Кремль отправил к Северному полюсу атомный ледокол и два батискафа, чтобы установить флаг России на морском дне. Несколькими днями позже впервые со времен холодной войны отдан приказ о начале полетов российских стратегических бомбардировщиков над Северным Ледовитым океаном, что выглядело явной провокацией, – пишет Боргерсон. – Чтобы не отстать, премьер-министр Канады объявил о выделении средств на строительство новых патрульных судов для Арктики, глубоководного порта и тренировочного центра по подготовке к действиям в условиях холодного климата. Дания и Норвегия, которым принадлежат Гренландия и Шпицберген, также хотят заявить о своих правах на Арктику». Эксперт сделал безапелляционный вывод: разрешить арктические конфликты можно только на основе создания новых правил, а возглавить процесс обязана Америка.

Боргерсон не работает в государственных учреждениях, тогда как представитель ЕС по внешней и оборонной политике Хавьер Солана и комиссар ЕС по внешним связям Бенита Ферреро-Вальднер – чиновники, формирующие внешнеполитический курс организации. В семистраничном докладе «Изменения климата и международная безопасность», подготовленном для мартовского саммита ЕС, Солана и Ферреро-Вальднер предупредили о растущей нестабильности в отношениях между Россией, ЕС и Норвегией, вольно или невольно разделив оценки американца. В качестве доказательства угрозы европейской безопасности использовалась все та же российская полярная экспедиция. Политики заключили, что именно Евросоюз должен стать лидером в подготовке новых документов, регламентирующих хозяйственную и военную активность в Арктике. В этой связи необходимо отметить важное обстоятельство: Дания является членом ЕС, но Гренландия в организацию не входит. Самый большой в мире остров имеет значительную автономию, что проявилось, среди прочего, в результатах референдума 1985 года о неприсоединении к Евросоюзу.

Возвращение в XXI век

Не согласившись с Брюсселем, Копенгаген стал инициатором созыва первой в истории полярной конференции на министерском уровне: в конце мая высокопоставленные представители пяти стран прилетели в гренландский городок Илулиссат, для того чтобы развеять угрозы. В декларации по итогам встречи министры иностранных дел России, Дании и Норвегии, заместитель госсекретаря США и министр охраны окружающей среды Канады недвусмысленно заявили, что войны за Арктику не будет, пятерка собирается решить проблемы региона самостоятельно, руководствуясь при этом исключительно существующими механизмами международного права. «UNCLOS обеспечивает твердую основу для ответственного управления регионом пятью прибрежными государствами посредством выполнения национальных законодательств и международных договоров. Поэтому мы не видим необходимости создавать новый всесторонний юридический режим, чтобы управлять Северным Ледовитым океаном», – говорится в так называемой Илулиссатской декларации.

Мировые СМИ комментировали два важных результата встречи: во-первых, Россия не собирается отступать от правовых процедур ООН, а во-вторых, требованиям UNCLOS будут следовать и США, пока не ратифицировавшие документ. Первый вывод сенсацией не является, поскольку наша страна рассматривала прошлогоднюю полярную экспедицию как часть работы по сбору научных данных для обоснования притязаний на шельф. Руководитель МИД России Сергей Лавров на итоговой пресс-конференции подчеркнул, что эпизод с российским флагом имел не больше правовых последствий, чем установка американского флага на Луне. Приезд в Илулиссат делегации США продемонстрировал их уважение к UNCLOS и укрепил значимость документов ООН, регулирующих международное морское право. «Мы подтвердили наши обязательства придерживаться правовых методов разрешения возможных перекрывающихся притязаний», – заявил заместитель госсекретаря США Джон Негропонте. Министр иностранных дел Дании Пер Стиг Мёллер подвел итог полярной дискуссии: «Отныне гонка к Северному полюсу отменяется». Гонка на самом деле продолжится, поскольку шельф пока не поделен, но дискуссии о разделе Арктики должны перейти в правовое поле. По крайней мере, можно надеяться, что политики больше не будут давать комментарии, подобные тем, что год назад сделал глава МИД Канады (ныне министр обороны) Питер Маккей: «В наши дни вы не можете ходить по всему миру и устанавливать где-либо флаг, утверждая, что это ваша территория. Сейчас не XV век».

Далее без остановки

Для того чтобы Илулиссатская декларация превратилась в действенный инструмент политики, арктическим странам следует интенсифицировать переговорный процесс как на двусторонней, так и на многосторонней основе. Словно в подтверждение этого тезиса, в начале июня Сергей Лавров и его норвежский коллега Юнас Гар Стёре провели встречу в Киркенесе и Мурманске, где договорились ускорить работу над договором о морской границе. Спор длится более 30 лет, он порожден тем, что Россия отстаивает секторный принцип делимитации (граница идет от точки сухопутной границы по меридиану до Северного полюса), а Норвегия считает справедливым раздел по срединной линии, проходящей на равном расстоянии от Шпицбергена, с одной стороны, и Новой Землей и Землей Франца-Иосифа – с другой. В 1976 году страны объявили границы своих морских пространств в Баренцевом море в одностороннем порядке, в результате чего образовалась спорная акватория размером 175 тыс. кв. км, превышающая норвежскую исключительную экономическую зону (ИЭЗ) в Северном море.

Чтобы спор об акваториях не препятствовал рыболовству, в 1978 году Норвегия и СССР подписали временный договор о «серой» зоне – ареале, в который входит часть спорной акватории, а также участки ИЭЗ двух стран. СССР, а затем Россия предлагали распространить принцип «серой» зоны, то есть режим совместного управления, на всю спорную акваторию, что позволило бы начать здесь добычу нефти и газа. Норвегия согласна на совместную разработку шельфа только после окончательной делимитации морской границы. Заместитель директора Института им. Фритьофа Нансена Арилль Му рассказал обозревателю «Эксперта С-З», что стороны значительно смягчили свои первоначальные позиции: «Ваша страна прежде не признавала самого наличия спорной зоны, считая секторный принцип единственно правильным».

Эксперты считают, что наибольшие трудности представляет раздел южного участка спорной акватории (где находится газоносный район, открытый советскими геологами в начале 1980−х годов), а также неурегулированный статус 200−мильной акватории вокруг Шпицбергена. Россия, как и большинство подписантов Парижского договора, не признает введенный в одностороннем порядке в 1977 году Норвегией статус так называемой рыбоохранной зоны. Москва считает, что имеет в акватории Шпицбергена столько же прав, сколько и Осло. Тем не менее глава норвежского МИДа не исключает достижения договоренности к 2013 году, что прибавит к отличной оценке за Илулиссатскую декларацию безоговорочный плюс.

Без потери лица

В интервью обозревателю «Эксперта С-З» глава МИД Норвегии Юнас Гар Стёре дал оценку Илулиссатской декларации и рассказал о позиции его государства в отношении переговоров о морской границе с Россией и статуса Шпицбергена.

– Вы говорили, что встреча в Илулиссате имела большой успех. Но в итоговой декларации нет новых идей, и самое важное в ней – заявление пяти арктических стран об уважении UNCLOS. Означает ли это, что пятерка не смогла найти решение существующих проблем (статус арктических проливов, спорные территории и акватории и т.д.) и тех, что могут возникнуть в будущем?

– Я не согласен с тем, что Илулиссатская декларация не содержит важных мыслей. Во-первых, я хочу сказать, что спорные районы – это не предмет обсуждения между пятью странами. Их следует обсуждать между Норвегией и Россией, между Россией и США, между Данией и Канадой, между Канадой и США. Это вопросы двусторонних отношений или тройственных для тех стран, у которых взаимные притязания перекрываются.

– Но ведь существуют проблемы, касающиеся четырех или всех пяти стран?

– Да, есть проблемы, которые касаются трех или четырех стран, но на встрече присутствовала вся пятерка, так что было неуместно поднимать такого рода вопросы. Кроме того, пять прибрежных арктических государств пришли к очень важному решению, теперь стало совершенно ясно, что UNCLOS действует также и в Арктике. Для нас это не было новостью, но международными СМИ создано представление об Арктике как о правовом вакууме. Это представление развенчано.

Во-вторых, мы выступили с инициативой начать предварительные переговоры о поиске и спасении на море и договорились поставить вопрос о судоходных путях в Международной морской организации. Мы согласились вновь поставить эти вопросы на повестку дня Арктического совета (помимо пятерки стран в организацию входит Исландия, Финляндия и Швеция. – «Эксперт С-З»), так что по целому ряду вопросов в декларации в Илулиссате мы выдвинули новые политические инициативы. Да даже и то, что пять прибрежных государств провели эту встречу, само по себе важное политическое событие.

– Если предположить, что Норвегия и Россия найдут некоторую компромиссную линию морской границы, не будет ли это означать, что одна из сторон (или обе сразу) потеряют лицо? Ведь обе страны настаивали, что только их принцип раздела (секторный или основанный на срединной линии) является легитимным. Каким образом можно будет объяснить эвентуальный компромисс своим избирателям?

– Я считаю, что политики отвечают за то, чтобы разъяснять компромиссы, нацеленные на будущее и расширяющие возможности обеих сторон. Я полагаю, что сама идея переговоров о линии разграничения морских пространств направлена на достижение компромисса. Удастся ли его достичь, чтобы при этом никто не потерял лица, зависит от Норвегии и от России. Я уверен, что это возможно. Я по-прежнему считаю, что было бы разумным провести на основе компромисса морскую границу, что послужило бы развитию всевозможных форм сотрудничества между Норвегией и Россией.

– Это означает, что вы не верите в принцип «серой» зоны применительно к морской границе?

– Такая расстановка приоритетов представляется мне неверной. Главным сейчас является завершение далеко продвинувшихся переговоров. Нам осталось провести их заключительный этап, и я бы предпочел, чтобы мы отдали этому все свои силы, а не тратили время на поиск альтернативных решений, которые отодвинули бы достижение нашей, как я понимаю, общей цели.

– Считаете ли вы, что переговоры о разграничении морских пространств должны быть увязаны со статусом 200−мильной акватории вокруг архипелага Шпицберген, которую Норвегия называет рыбоохранной?

– Я считаю, что различие во взглядах России и Норвегии на некоторые части договора о Шпицбергене и линия раздела морской границы – разные вопросы. Правильно было бы твердо заявить, что у наших стран могут быть разные взгляды на некоторые части договора о Шпицбергене, но в то же время согласиться друг с другом в вопросе разделительной линии. Одно другого не исключает.

– В 2006 году Норвегия планировала изменить статус рыбоохранной зоны вокруг Шпицбергена. Но Великобритания выразила решительный протест против такого решения. По-прежнему ли Норвегия планирует придать рыбоохранной зоне статус ИЭЗ?

– Во-первых, я не согласен с такой характеристикой ситуации. Из положений международного морского права и суверенитета Норвегии над Шпицбергеном вытекает, что Норвегия имеет право ввести зону. В 1977 году для обеспечения этой потребности мы ввели рыбоохранную зону и на тех же основаниях формально имеем право установить ИЭЗ. В 2006 году это не обсуждалось. Насколько я понимаю позицию Великобритании, они тоже считают, что такое право у Норвегии имеется. Но у нас нет конкретного плана изменения того стабильного режима, который сейчас существует вокруг Шпицбергена.

– Большинство стран, подписавших Парижский договор, не признают статус рыбоохранной зоны. Почему Норвегия не обратится в Международный суд или не организует созыв конференции относительно своего права на создание ИЭЗ вокруг архипелага?

– Я полагаю, что у Норвегии нет необходимости обращаться в суд, чтобы подтверждать то право, которым мы, по нашему мнению, безусловно, обладаем. Мы основываемся на том, что у Норвегии суверенитет над Шпицбергеном, а следовательно, есть право установить ИЭЗ, и договор о Шпицбергене препятствием этому не является. Я ранее говорил, что если какая-либо страна хочет поднять этот вопрос в Гааге, то пожалуйста, мы готовы разъяснить там нашу позицию. Я не вижу необходимости и в созыве конференции по этому вопросу, поскольку мы считаем, что все и так достаточно четко разъяснено как в этом, так и в других договорах.

– Юхан Петер Барлингхауг (норвежский исследователь проблем Арктики. – «Эксперт С-З») считает, что Норвегия может создать ИЭЗ вокруг Шпицбергена, если другие страны, подписавшие Парижский договор, получат право на разработку нефти и газа на шельфе, но при этом будут платить значительно меньшие налоги, чем на материковом шельфе Норвегии. Каково ваше мнение по этому поводу?

– Юхан Петер Барлингхауг – человек, интересы которого лежат в области морской энергетики, и на основании этого он и высказывается. Но он не является выразителем позиции норвежских властей. Я не считаю актуальной проблему возможной деловой активности в связи с разработкой в наших северных водах запасов нефти и газа. Согласно морскому праву, именно Норвегия должна решать, когда и при каких условиях это могло бы осуществляться. Было бы неправильно строить догадки об этом сейчас. Сегодня у Норвегии имеется план управления ресурсами в Баренцевом море, который устанавливает границы поисковой активности и в котором достигнут баланс между природоохранной деятельностью, рыболовством, энергетикой и потребностями в перевозках.

– Как поступит Норвегия, если одна из стран-подписантов начнет разведочные работы на шельфе Шпицбергена? Представляется, что не существует легитимных причин остановить этот процесс, поскольку статус рыбоохранной зоны обеспечивает защиту рыбных, а не минеральных ресурсов.

– Этот вопрос регулируется не предписаниями рыбоохранной зоны, а правилами, действующими на континентальном шельфе. Каким бы ни был взгляд на область распространения договора о Шпицбергене и правила его применения, у Норвегии, несомненно, есть право регулировать положение дел и следить за происходящим в этой зоне. Это включает в себя возможность рассмотрения открытия этой зоны для исследования и разработки месторождений. Правила данного закона пресекают всякое самоуправство.

Кроме того, в законе о континентальном шельфе ясно прописано, что любая деятельность в этом регионе должна осуществляться согласно норвежскому регламенту. По нашему законодательству, для того чтобы начать такого рода деятельность, требуется разрешение, а если разрешение не получено (и никто пока его не получал), то нет и права действовать.

– Однако Великобритания считает, что Шпицберген имеет собственный шельф.

– Мы не можем согласиться с этим, шельф Шпицбергена – это часть норвежского материкового шельфа. Но Великобритания, как мне кажется, не оспаривает этот момент. Вопрос скорее касается того, действуют ли в этой зоне особые правила осуществления хозяйственной деятельности и налогообложения.

– Означает ли это, что Великобритания и Норвегия имеют разные точки зрения?

– Да, но мы понимаем ноту Великобритании так, что британцы не против установления Норвегией экономической зоны вокруг Шпицбергена. Мы считаем так же, но мы не согласны с тем, что в этой зоне будут действовать статьи договора о Шпицбергене.

– Согласны ли вы с тем, что заявка Норвегии на расширение прав на континентальный шельф может быть удовлетворена только после решения вопроса о статусе 200−мильной акватории вокруг Шпицбергена?

– Нет, этот вопрос не кажется мне релевантным. Если была подтверждена связь территории с континентальным шельфом на расстоянии 200 морских миль от берега, то может быть доказана и связь с шельфом, простирающимся за эту границу. Шельф, который лежит за отметкой 200 миль, не теряет связи с территорией до тех пор, пока не начнутся большие глубины. Статус 200−мильной акватории, очевидно, не мешает нашей заявке.

– Но три страны дали свои замечания по поводу ходатайства Норвегии в Комиссию ООН по границам континентального шельфа. По-видимому, Исландия, Испания и Россия имеют иной взгляд на статус акватории Шпицбергена?

– Ни одно из упомянутых государств, как и все соседи Норвегии, не имели возражений против того, чтобы комиссия работала с норвежской документацией. Комиссия должна оценить материалы, представленные геологами. У нее нет полномочий для оценки других обстоятельств, комиссия должна решить одно – как далеко простирается шельф, и ничего более.

Киркенес – Мурманск – Санкт-Петербург