Между молотом и наковальней

Николай Кузьмин, автор «Эксперт Online», «Эксперт», «Эксперт Сибирь», «Эксперт Казахстан»

Внешняя политика государства должна быть направлена на защиту его национальных интересов. От того, в какой степени правящая элита способна их осознать, зависит как содержание проводимой ею политики, так и будущее самой элиты

Для Казахстана внешняя политика всегда была чем-то большим, чем обычный набор дипломатических инструментов, имеющихся в каждом государстве. Проблема выбора курса развития, средств обеспечения суверенитета (экономического и политического), конкретных проектов в сфере безопасности (военной и энергетической) всегда решалась с учетом и под давлением внешних факторов, действие которых зачастую было разнонаправленным.

О том, какие перемены ожидаются в правящих элитах Америки и России – двух ведущих внешних игроков в Центральной Азии, как они отразятся на внешней политике этих стран, чего ожидать Казахстану от этих перемен, рассказывает «Эксперту Казахстан» Николай Злобин, директор российских и азиатских программ Института мировой безопасности, Вашингтон.

– Николай, сегодня в Америке происходят серьезные изменения – в Конгрессе, истеблишменте, президентской команде. Меняется расклад сил в Вашингтоне. Каких перемен стоит ожидать в американской внешней политике?

– Думаю, что перемены начались уже давно и охватывают весь мир. Они связаны с окончанием холодной войны, ускорением процессов глобализации, распадом СССР. Происходит фундаментальное изменение не только мирового порядка, но и методов управления, технологий обеспечения стабильности и безопасности, функционирования эффективной экономики.

Что касается Америки, то в ней сформировалась определенная усталость от доминирования во власти республиканцев в течение долгого времени. Многим американцам вообще не нравится ситуация, когда у одной партии есть полный контроль над всеми ветвями власти – и исполнительной, и законодательной, то есть та монополия на власть, которая была у республиканцев до ноября прошлого года. Это дополняется разочарованием и даже недовольством тем, что администрация Буша успела сделать – как во внешней, так и во внутренней политике.

Следует ожидать, что в Америке вскоре сложится прямо противоположная ситуация, когда власть будет монополизирована демократической партией, которая имеет уже большинство в Конгрессе, а в недалеком будущем, видимо, получит и Белый дом. Кстати, такую ситуацию многие демократы считают не самым лучшим вариантом, потому что при монополизации власти одной партией вся ответственность тоже ложится на ее плечи.

– В том числе и за те проблемы, которые в свое время создала республиканская партия?

– Безусловно. За решение тех огромных проблем, которые накапливались эти годы, вся ответственность будет лежать на демократах. У них будет очень сложный период. Многие считают – и я с этим согласен, – что будущий президент посвятит большую часть своего срока решению проблем, которые ему достанутся в наследство от предшественника, вместо того чтобы проводить собственную политическую линию. Поэтому не стоит ожидать какой-то оригинальной политики от Соединенных Штатов. И только, может быть, во второй срок, если таковой будет, президент сможет делать что-то самостоятельно. А до тех пор президентская политика после января 2009 года будет достаточно предсказуемой. Это будет во многом зеркальное отражение политики, проводимой нынешней администрацией. Будущий президент, по сути, уже связан по рукам и ногам ситуацией, которая достанется ему в наследство.

– Ну а действующий президент? Помнится, его предшественник Билл Клинтон незадолго до своего ухода с поста президента предпринял весьма серьезные шаги. Маделин Олбрайт посетила Пхеньян. США и КНДР были близки к установлению дипломатических отношений. В последний момент, правда, Клинтон в качестве объекта миротворческих усилий выбрал Ближний Восток… Можно ли ожидать чего-то подобного от Джорджа Буша?

– Думаю, не стоит ожидать ничего серьезного. С одной стороны, действительно, уходящий президент способен на какие-то неординарные шаги, потому что он не волнуется насчет переизбрания, его политическая карьера, по сути, заканчивается. И Клинтон их делал, и другие президенты. Ему придется выпрашивать деньги на каждый свой внешнеполитический шаг – ведь в отличие от предшественников он имеет дело с Конгрессом, который занимает антипрезидентские позиции.

Кроме того, в администрации, да и в американском внешнеполитическом истеблишменте в целом, нет по большому счету серьезных, глубоких внешнеполитических идей. Возможно, в отношении России президент будет пытаться добиться отмены поправки Джексона–Веника, поддержки ее вступления в ВТО. Но это все будут вещи скорее тактические, которые не носят принципиального характера.

Внешнеполитическая активность президента Буша и его администрации будет падать, он все больше и больше будет концентрироваться на внутренних проблемах (их тоже хватает). Ему надо помочь своей партии побороться с демократами за Белый дом, а может, вернуть какое-то количество мест в Конгрессе, ему надо заниматься фандрейзингом, деньгами для партии. А внешнеполитическая активность будет затухать. В США многие считают, что Америка и без того слишком растянула свои внешнеполитические границы и слишком много проблем в мире пытается брать на себя. И если Америка будет проявлять меньше активности в мире – необязательно в Ираке и Афганистане, но и на Ближнем Востоке, в Восточной Азии, – то вреда от этого явно не будет. Тем более что многие внешнеполитические шаги нынешней администрации были не самыми удачными.

– В прошлом году журнал Atlantic проводил опрос экспертов на тему: кто ближе всего к президентскому уху, кто в большей степени влияет на внешнюю политику Америки. Предлагался выбор из следующих лиц: Кондолиза Райс, Дик Чейни, Дональд Рамсфельд и Карл Роув. Кто из них, на ваш взгляд, сохраняет свое влияние на внешнеполитический курс Соединенных Штатов?

– Кондолиза Райс, безусловно, является ведущим советчиком президента по очень многим вопросам…

– Как ей и положено по статусу…

– Да, положено по статусу, но, кроме того, она наиболее доверенный человек Буша, у них, что называется, правильная химия, они доверяют друг другу, и она ему верно служит и чаще обсуждает проблемы, причем не только внешнеполитические.

Роув не занимает никаких позиций во внешнеполитических вопросах, он уже далеко не такой всевластный, каким был когда-то. Рамсфельд ушел со своего поста…

– А Роберт Гейтс не заменил его в качестве советника?

– Нет. Хотя Гейтс и техасец, но в американской политической тусовке он все-таки чужой. Он много лет провел вне Вашингтона, а Вашингтон, как, впрочем, и Москва, город такой – ты уехал, и тебя тут же забыли. Вернуться очень трудно. Ну а он хотя и вернулся, но пока еще не стал полностью своим. И понимает, что он временный, транзитный министр обороны до конца срока этой администрации. Его задача – не ухудшить ситуацию. Отчасти – продолжить реформирование вооруженных сил, которое начал Рамсфельд. Тот проделал неплохую работу по модернизации американской армии.… Но главная задача – хотя бы не ухудшить ситуацию в Ираке и Афганистане, ситуацию с союзниками, в НАТО. Если он это сможет, этого будет достаточно. Никто не ждет от него каких-то серьезных шагов, тем более – политических. Думаю, что в политику он не хочет особенно влезать, потому что это будет конец его репутации. Если Рамсфельд мог себе это позволить, будучи одним из столпов этой администрации, то здесь человека взяли на конкретную работу, в которой политические функции, в общем-то, не предусмотрены.

Что касается Чейни, он тоже значительно снизил свою активность. Он больше концентрируется на проблемах внутренней безопасности, терроризме, проблемах экономики, и я думаю, что они с Бушем не так часто общаются. У них очень разные сферы влияния. Вообще, в американской политической системе президент и вице-президент занимаются совсем разными вещами. Да, Чейни может советовать президенту, но у него есть своя сфера ответственности – безопасность, там он главный, ему не надо спрашивать разрешения или мнения президента. Они из чувства солидарности могут советоваться, но на самом деле вице-президент США – достаточно самостоятельная политическая фигура. Я не думаю, что у президента есть необходимость слушать Чейни, а у Чейни – необходимость влиять на Буша.

Вот на Кондолизу Райс стоит обратить внимание – уж если речь идет о влиянии на Буша, то она влияет очень серьезно.

– И какова, на ваш взгляд, будет позиция США, каковы будут советы Кондолизы Райс в отношении России?

– Российско-американские отношения находятся в серьезном кризисе, и это вина обеих стран. Во многом это результат непонимания того, в чем суть этих отношений, для чего они, в принципе, нам нужны, что в них важно, а что нет. Были попытки восполнить содержательный вакуум чисто дипломатическими средствами – саммитами, декларациями, объявлением стратегического партнерства. В результате мы имеем полное банкротство – стратегическое, интеллектуальное, содержательное.

Были неоправданно высокие ожидания, основанные на хороших личных отношениях Буша и Путина. Хотя президенты понравились друг другу и на личном уровне отношения по-прежнему очень хорошие, отношения между двумя странами совсем не сложились. Потому и разочарования сегодня велики.

– Получается, to have more, desire less?

– Да. В американском истеблишменте очень сильны критические и скептические оценки того, что происходит в России. Считаю, что для них есть основания. Россия при Путине стала страной авторитарной.

– То есть более авторитарной?

– Да, прежде она была более демократичной. Сейчас в России меньше свободы, меньше демократии, и Бушу тоже приходится за это расплачиваться. Ему приходится оправдываться – почему он, выдвинув в своей второй инаугурационной речи программу всемирной демократизации, воюя в Ираке за демократию, просмотрел то, как самая большая страна мира стала авторитарной. То есть Буш сегодня расплачивается за свое некритичное отношение к России, к президенту Путину. Это отчасти выражается в том, что нынешние оценки и политические доклады, публикуемые в Вашингтоне, более критичны, чем они должны бы быть, если исходить из объективной картины. Безусловно, здесь есть перекос, своего рода компенсация того некритичного подхода, который существовал прежде.

Сегодня Бушу надо доказывать и демократам, и своим избирателям, что он не просмотрел Россию, что он всегда критически относился к ней, он демократ в душе и совсем не хотел давать карт-бланш президенту Путину (как многие считают). Что сотрудничество с Россией по вопросам Ирака, Ирана, КНДР или нераспространения важнее, поэтому Белый дом закрывал глаза на то, что происходит в России. Отчасти это правда. Америка в очередной раз убедилась, что Россия является ненадежным союзником, проводя вот такую недемократическую политику. А с другой стороны, партнерство не получилось потому, что страны стоят на разных системах ценностей, а те влияют на внешнюю политику, на внешнеполитический выбор. Поэтому страны все больше расходятся.

Я не вижу никаких возможностей для улучшения российско-американских отношений в ближайшие годы. Они будут ухудшаться, взаимное раздражение будет нарастать. И пока мы не найдем того, что называется «substance», содержания, сути этих отношений, они все чаще будут проявляться в какой-то нервно-агрессивной форме.

– В России тоже грядут перемены, ожидается приход нового президента – преемника или непреемника, неважно. Будет ли это означать смену элит или же у власти останется та же группа, но с другим формальным лидером?

– Думаю, что смены элит в России не произойдет. Люди, которые пришли с Путиным, сегодня чрезвычайно сильны. Завоевав всю полноту политической власти, они контролируют финансы, экономику, коммуникации и т.д. Телеграф, банки, мосты – классическая формула. Контролируют все, что не контролировали шесть лет назад, и, думаю, что уходить они не собираются. Эта команда в широком смысле слова будет оставаться российской элитой. И смена президента мало что изменит. А любые попытки сместить эту элиту будут вызывать очень жесткую и агрессивную реакцию.

– А что такое национальные интересы? Джозеф Най как-то сказал, что национальные интересы Америки (применительно к внешней политике) – это интересы, разделяемые большинством американцев. Вы согласны с этим?

– Согласен. Но общество совсем не обязательно должно их разделять осознанно. Например, внешняя политика любой страны направлена на одно – создание благоприятных условий для национальной экономики. Внешняя политика – вещь жутко эгоистичная и циничная, и ее проведение основывается на том, что нужно стране, национальной экономике. Но поскольку в постсоветских государствах национальная экономика не нормальная, она монополизирована какими-то группами, идет борьба за деньги, коррупция огромная, то за интересы национальной экономики выдаются интересы какой-то группы, как в России. Некие энергетические компании, скажем. И государственная политика России сводится к обеспечению интересов этих компаний.

Нужен механизм – гражданское общество, куда входит и бизнес, и военные, и НПО, учителя и др. И от президента Буша никто не ожидает, что он скажет: сейчас я вам разъясню, что такое национальные интересы. Его на смех поднимут. Потому что его задача – услышать, понять, правильно интерпретировать эти интересы и реализовать их. Если он их не реализует, он проиграет выборы. Что и произойдет.

– Перед Казахстаном, который не раз заявлял, что готов учитывать интересы – как экономические, так и политические – других игроков, в том числе России и США, в каждом конкретном случае стоит вопрос: сталкиваемся ли мы с интересами России или же Газпрома, ЛУКОЙЛа, «Русала»…

– Когда вы имеете дело с Россией, надо понять, что является движущей силой – в 90% случаев это будет группа специальных интересов. Сегодня национальные интересы России монополизированы, приватизированы, я бы сказал. Я считаю, что внешняя политика России как государства отсутствует, есть политика групп специальных интересов. Там, где этих групп нет, там и политики-то нет. Российско-американские отношения находятся в кризисе еще и потому, что в России нет группы, которая лоббировала бы улучшение этих интересов. Ни в области бизнеса, ни в области безопасности нет точек соприкосновения. В России никому не интересно улучшать отношения с Америкой. А вот Иран – другое дело, тут большие деньги, а потому сильное лобби, высокая заинтересованность. Поэтому Россия занимает активную позицию в отношении Ирана (причем отличную от позиции других стран), но в отношении Америки Россия пассивна и ничего не предлагает, пустила отношения на самотек. Да и в Америке эти отношения некому поддерживать, поэтому они и проваливаются.

– Что касается Америки, то тоже можно, наверное, говорить о техасском нефтяном лобби в администрации Буша. А как, по-вашему, будут складываться отношения США и России в Центральной Азии? Изменится ли вообще американская политика в регионе?

– Думаю, что в ближайшие годы серьезных перемен не произойдет. В американской элите сохранится интерес к Казахстану как к сравнительно успешной модели для своего региона. В целом внешняя политика США будет сосредоточена на критически важных направлениях: Ирак, Иран, Афганистан, борьба с терроризмом, выстраивание новых отношений с Европейским союзом, проблемы нераспространения. Центральная Азия – это регион, где Америка будет решать три серьезные проблемы. Во-первых, энергетическую – содействие росту производства нефти и газа и диверсификации путей их транспортировки. Во-вторых, сохранит свою актуальность борьба с терроризмом, пресечение попыток создания халифата и всего того, что некоторые называют историческим реваншем ислама. И в-третьих, в регионе продолжится борьба с российским влиянием.

Вообще-то американцы – Белый дом, Конгресс, госдеп и Совет национальной безопасности – понимают, что в Евразии Америка не сможет заменить Россию. По своему влиянию на общество и элиты стран региона, по историческому опыту, культурным, религиозным, личным связям она и близко не стоит. Впрочем, с точки зрения мягкой силы Россию в Евразии заменить не сможет ни один внешний игрок. Ведь Россия – сама евразийская страна, и она одна заинтересована в превращении Евразии в мировой центр силы. Ни Китай, ни Америка, ни Евросоюз в этом не заинтересованы. Им Евразия интересна как источник энергии и поле борьбы с терроризмом.

Но при этом американцы пытаются объяснить Москве, что у нее нет решающего голоса, права вето на все, что происходит в Евразии. Да, ее влияние велико, но нет никакого права принимать решения за другие страны. В Вашингтоне считают (можно обсуждать, насколько обоснованно), что если бы не такая принципиальная позиция США, то Россия занимала бы гораздо более агрессивную позицию в Евразии, пытаясь «разруливать» все вопросы исключительно в своих интересах. Именно в этом американцы видят цель сдерживания России в регионе. В Москве все это воспринимается крайне раздраженно, как вмешательство в сферу интересов России. Поэтому она в свою очередь пытается выдавливать оттуда США. Казахстан и большинство стран Евразии стали заложниками этого противоборства. И в ближайшие год-два, во время предвыборных кампаний в США и России, оно усилится, поскольку и та и другая страна может попытаться использовать Центральную Азию в качестве разменной карты в своих внутриполитических разборках.

– А поддержка антитеррористической операции в Афганистане? Переговоры с Западом (США, Европой, НАТО) об этом ведутся, но насколько это необходимо Казахстану?

– Чем больше Казахстан будет демонстрировать свою способность и готовность брать ответственность за решение проблем значимых, имеющих вес на мировой арене, тем больший интерес и уважение он будет вызывать. Многие страны хотят решать общие проблемы чужими руками, но в результате они рано или поздно оказываются на обочине мировой политики. Кроме того, для Казахстана, как и других стран этой части Евразии, жизненно важно, чтобы Афганистан не оказался полным провалом для США и их союзников, к чему мы очень близки. Если Талибан вернется к власти, если вновь начнется то, что там происходило несколько лет назад, весь регион будет в более опасной ситуации, потому что эта страна превратится в эпицентр терроризма и нестабильности. Контроль правительства над Афганистаном, а не только над Кабулом, возвращение афганского общества в нормальный цивилизационный процесс – это очень важная и срочная задача, прежде всего для тех стран, которые находятся близко к Афганистану.

– С какими внешними вызовами и угрозами предстоит столкнуться Казахстану в ближайшем будущем?

– Очень трудно ориентироваться в этом меняющемся мире, мы не понимаем правил, по которым он развивается, что важно, что неважно, на какие вещи надо обращать внимание, а что второстепенно, как обеспечить безопасность, какие отрасли экономики развивать. Поэтому ответственность руководства страны сегодня выше, чем обычно.

Многое зависит от зрелости местной элиты. Насколько она способна перешагнуть через свои групповые интересы и попытаться подняться на фундаментальный уровень национальных интересов. Если это удастся, то на развитие дел в Казахстане можно смотреть с оптимизмом. Если же она будет подменять национальные интересы своими групповыми, элитарными, то как бы радужно ни выглядела ситуация в экономике или политике сегодня, страна попадет сначала в стагнацию, а потом и в кризис, как неадекватная современному миру.

Во всех постсоветских странах, включая Казахстан, элиты носят во многом случайный характер. Они пришли во власть не в результате политического отбора, борьбы за власть, прохождения через этапы демократического механизма смены власти. Они стали элитой в результате какого-то стечения обстоятельств – некоторые были у власти, когда распался СССР, получили доступ к собственности, пошли в ход семейные, личные, кровные связи, знакомства, друзья. В основном это случайная элита. Велика вероятность того, что она будет следовать групповым интересам. Поэтому одна из задач постсоветских стран, в том числе и Казахстана – способствовать созданию настоящей, конкурентоспособной, зрелой, глобально мыслящей национальной элиты.

Проблема в том, что делать это может только нынешняя элита. Она может или сопротивляться появлению такой элиты, или помогать. Если она будет сопротивляться, Казахстан будет замедлять свое развитие и в конце концов придет к кризису. Если будет помогать, ей надо понимать, что она должна будет довольно быстро уйти со сцены, уступая место новой национальной элите, давая ей возможность расти и управлять страной. В рамках выбора между кризисом и необходимостью уйти находятся лидеры всех постсоветских государств. И то и другое для них не самый приятный вариант. Какой выбор они сделают – зависит от осознания ответственности перед страной, будущим, нацией.