Гражданский генерал-губернатор

Николай Силаев, редактор отдела политики журнала «Эксперт».

Назначив Александра Хлопонина полпредом на Северном Кавказе и вице-премьером, Дмитрий Медведев признает регион особой территорией, требующей особого отношения. Но в то же время повышает значимость «несиловых» механизмов в северокавказской политике

Александр Хлопонин

Фото: ИТАР-ТАСС

Северный Кавказ выделен в отдельный федеральный округ, полпредом президента в этом округе назначен бывший губернатор Красноярского края Александр Хлопонин. Новый полпред также получил статус заместителя председателя правительства России.

В новый округ вошли Дагестан, Чечня, Ингушетия, Северная Осетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия и Ставропольский край. Административный центр округа разместится в Пятигорске. Расположение изящное — это не столица какого-то из входящих в округ регионов, то есть ревности возникнуть не должно. В составе Южного федерального округа, куда раньше входили все северокавказские республики, остались Краснодарский край, Адыгея, Калмыкия, Ростовская, Волгоградская и Астраханская области.

Прежний округ делится на благополучный Юг России, куда идут инвестиции и где ведется олимпийская стройка, и на Северный Кавказ, где происходят взрывы и воруют чиновники. «Мы получаем оконтуренную территорию военных и террористических угроз — это плохо, потому что любая граница на карте затвердевает в сознании», — говорит директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич. Замечание вполне справедливое. В сохранении округа в прежнем виде был хотя бы тот резон, что Краснодарский край и Ростовская область могли стать для республик Северного Кавказа мотором экономического роста и образцом позитивных социальных трансформаций. Экономическая интеграция республик самих по себе мало что дает — бедный не может помочь бедному.

Но с другой стороны, Чечня и Дагестан в самом деле разительно отличаются от Ростова и Краснодара. Эти отличия появились не вчера, и создал их не Дмитрий Медведев или Владимир Путин, а прежде всего сами региональные элиты. Вопрос в том, игнорировать эти различия или признать открыто. Что же касается социальных трансформаций, то влияние здесь взаимное. И на протяжении последних десяти-пятнадцати лет можно было заметить, как северокавказский образ жизни в широком смысле этого слова распространяется, например, на Ставрополье.

Барьер между Северным Кавказом и остальной страной уже существует. Но если институциональное оформление этого барьера поможет снизить вес северокавказской тематики в федеральной политической повестке, от этого Кавказу будет только лучше. Эта тематика порождала и порождает на федеральном уровне особое звучание темы безопасности, а значит, и рост фактических полномочий тех, кто призван безопасность обеспечивать со всеми вытекающими отсюда последствиями. Если этот замкнутый круг удастся разорвать, станет куда проще обсуждать, например, проблему нелегитимного насилия со стороны силовиков на Северном Кавказе.

Президенты, силовики, финансы

Решение Дмитрия Медведева трудно не назвать исключительным. Во-первых, Северный Кавказ открыто признается особой территорией с особым порядком управления. Во-вторых, ради повышения статуса северокавказского полпреда пришлось править конституционный закон о правительстве, разрешив вице-премьеру совмещать этот пост с должностью полпреда. В-третьих, на пост северокавказского полпреда и вице-премьера назначается человек, не входящий в традиционную кадровую колоду, не принадлежащий к силовым структурам, не имеющий опыта работы на Кавказе, но пользующийся репутацией хорошего регионального администратора.

Чем обернется это назначение для Северного Кавказа и для Хлопонина, в полной мере неясно. Список его формальных полномочий в правительстве пока не определен. Еще более важны полномочия неформальные, но их набор будет определяться уже на месте службы. Как минимум два северокавказских президента — Рамзан Кадыров и Юнус-бек Евкуров — имеют прямой выход на первых лиц государства. Евкуров назначение нового полпреда приветствовал, специально подчеркнув, что тот не силовик — силовиков, мол, и так на Кавказе достаточно. Эта позиция искренняя. Кадыров тоже отозвался о Хлопонине благожелательно. Но в Чечне, да и за ее пределами, ходили слухи, что Кадыров сам был не прочь занять место «главного по Кавказу». В последние месяцы чеченский президент несколько раз повторил, что не собирается возглавлять республику вечно, и даже назвал имя своего преемника — депутата Госдумы Адама Делимханова. Согласится ли Кадыров на то, чтобы между ним и главой правительства возникло промежуточное звено в виде полпреда и вице-премьера, будет ли вообще проблема поставлена в таком ключе — неясно.

Второй вопрос — силовые структуры. В составе нового округа должны быть сформированы управления МВД, прокуратуры, Следственного комитета при прокуратуре. Какова будет в этом процессе роль Хлопонина — открытый вопрос. Между тем смена руководства силовых структур в некоторых республиках — одно из важных условий сокращения их произвола. К тому же налаженный контакт между полпредом и силовиками в северокавказских условиях имеет самое непосредственное отношение к вопросам инвестиций и экономического развития, решать которые призвал Хлопонина президент.

Вопрос третий — как новый полпред и вице-премьер будет влиять на финансовые вопросы в округе. Все республики Северного Кавказа дотационны, по оценке Натальи Зубаревич, на 70–90%. Прежние попытки установить контроль над выделяемыми из федерального бюджета деньгами наталкивались на стойкое сопротивление республиканских властей. Даже самые верноподданные из северокавказских президентов едва ли не вышли на баррикады, когда Дмитрий Козак в свою бытность полпредом в ЮФО предложил вводить внешнее финансовое управление в дотационных субъектах федерации.

На эти вопросы Хлопонину предстоит отвечать в ближайшие месяцы. Но и само его назначение создает новые контуры северокавказской политики Кремля и Белого дома.

Усиление Евкурова

Создание нового округа и вице-премьерский статус нового полпреда навевают ассоциации с многообразным опытом Российской империи по части особого порядка управления территориями и особых полномочий администраторов. Наталья Зубаревич говорит об «институте наместничества или генерал-губернаторства», называя это «архаикой XIX века». Ассоциации небезосновательны. Однако в XIX веке особые формы управления были неразрывно сплетены с передачей военным части функций гражданского управления. Хлопонин, скорее, призван расширить «гражданскую» повестку северокавказской политики.

Новый полпред стал известен широкой публике в качестве руководителя «Норильского никеля», возглавившего комбинат, когда тот находился в глубоком кризисе; он лично вел переговоры с не получавшими зарплату рабочими и разгребал организационные и финансовые завалы, образовавшиеся на комбинате в первой половине 90‑х. Успехи на «Норникеле» позволили Хлопонину стать губернатором Таймыра. А в 2002 году он выиграл сложнейшие выборы губернатора Красноярского края, обойдя при этом весьма влиятельного председателя краевого заксобрания Александра Усса. На губернаторской должности Хлопонин добился объединения Красноярского края с Таймыром и Эвенкией, а также запуска нескольких крупных индустриальных проектов. При нем край перестал быть генератором гремевших на всю страну политических и коммерческих скандалов. «Хлопонину удалось добиться политической стабильности в регионе, которой не было, когда край возглавлял генерал Александр Лебедь. При этом Хлопонин отличается дипломатичным управленческим стилем. Он не делал ставку на конфликты, не играл на уничтожение оппонентов и сумел найти всем политическим игрокам их ниши», — говорит профессор факультета политологии МГУ Ростислав Туровский.

Назначая Хлопонина полпредом и вице-премьером, президент Дмитрий Медведев сказал, что на Северном Кавказе тому предстоит искоренить «массовую безработицу, преступность на экономической почве, клановость и взяточничество». Но не только правоохранительными, «а прежде всего экономическими методами».

Северный Кавказ, конечно, отличается от Сибири. Но если вспомнить ныне забытого красноярского «авторитета» Анатолия Быкова, отличие уже не кажется столь радикальным. Какими бы ни оказались формальные и неформальные полномочия Хлопонина, на Кавказе востребован его опыт мягкой стабилизации региона, где переплетаются интересы очень сильных игроков. И в этом смысле назначение нового полпреда продолжает ту линию в северокавказской политике, которую начал президент Ингушетии Юнус-бек Евкуров, опирающийся на политические, а не на силовые механизмы.